Станет ли ЕС содействовать санкциям США?
Хотя при администрации Обамы Соединенные Штаты и Евросоюз продемонстрировали исключительно тесное сотрудничество по вопросу введения санкций против Ирана и России, отношения двух сторон не всегда были основаны на сотрудничестве. Ранее члены ЕС стремились, бывало, к получению выгоды от подрыва санкций США и протестовали против попыток Вашингтона склонить их к участию в процессе утверждения санкций. Вероятнее всего, напряженность по вопросу санкций вернется в отношения между США и ЕС в результате принятого недавно Закона о противодействии противникам Америки посредством санкций (CAATSA).
США и ЕС через это уже проходили
С середины 1980-х до середины 2000-х годов санкционная политика США часто приводила к трансатлантическим конфликтам. Государства-члены ЕС активно дискредитируют американские санкции, введенные против таких стран, как Иран и Куба, на благо своих компаний. В ЕС разделяли озабоченность США по вопросу иранской ядерной программы и политики Кубы в области прав человека, но предпочли дипломатические решения, которые не повредили бы коммерческой деятельности. Соединенные Штаты пытались применять вторичные санкции (направленные на принуждение иностранных фирм к действиям в соответствии с политическим курсом посредством штрафов и ограничений) с целью подчинения европейских фирм целям американской политики. Евросоюз нанес ответный удар, подав жалобу во Всемирную торговую организацию и приняв закон, оградивший компании ЕС от выполнения американских постановлений о санкциях.
При администрации Обамы ЕС стал сговорчивее, оказав содействие санкциям США, направленным на привлечение Ирана к столу переговоров, а также вытеснив его из финансовой сети SWIFT в Бельгии и сбавив объемы закупок иранской нефти. Для европейцев столь дорогостоящее сотрудничество отразило значительный сдвиг политического курса, но существенно увеличило давление на экономику Ирана.
Многие европейские компании были возмущены введенными в отношении Ирана санкциями. Государства-члены ЕС упорно настаивали на Совместном всеобъемлющем плане действий (СВПД) 2015 года, который предусматривает отмену международных санкций в обмен на отказ Ирана от развития ядерной программы. Пока Соединенные Штаты продолжали поддерживать широкий спектр санкций против Ирана (сократив при этом вторичные санкции), Евросоюз в начале 2016 года отменил многие санкции в отношении этой страны, а европейские компании стали реализовывать соответствующие перспективные коммерческие возможности. В Европе не так много сторонников восстановления попыток введения санкций против Ирана.
США вернулись к односторонности благодаря не Трампу, а Конгрессу
Это помогает объяснить недовольство Евросоюза CAATSA. Вместо достижения консенсуса с ЕС о политике санкций, приемлемой для всех сторон, CAATSA уполномочивает систему органов исполнительной власти на введение дополнительных мер против иностранных фирм, подрывающих односторонние санкции США в отношении России. Примечательно, что CAATSA не является творением администрации Трампа — ее члены согласились с ним весьма неохотно, — однако отражает желания Конгресса.
Неудивительно, что иностранные правительства возмущены применением вторичных ограничений, вынуждающих их компании отвечать требованиям американской политики санкций независимо от курса собственных правительств. Иностранные фирмы питают отвращение к дополнительным санкциям, способным поставить их в юридическую опасность и сорвать выгодные коммерческие возможности. Применение дополнительных мер в отношении государств-членов ЕС — вопрос особенно деликатный, ведь в 1990-е годы агрессивное применение Соединенными Штатами подобных мер в отношении ЕС едва не спровоцировало торговую войну.
Деликатность вторичных санкций обусловлена тем, что соответствующая деятельность в отношении Ирана повысила зависимость Европы от импорта ископаемого топлива из России, крупнейшего поставщика на европейском рынке нефти. В связи с этим, ЕС сталкивается с существенными ограничениями собственных возможностей сотрудничества с США по вопросу санкций против России, особенно в энергетическом секторе, ввиду более ранних совместных усилий сторон по введению ограничений в отношении Ирана. Хотя странам-членам ЕС удалось обеспечить дополнительные экспортные рынки для товаров, которые обычно закупала Россия, вероятность найти новых энергетических партнеров невелика, учитывая внутреннюю нестабильность Ливии и сокращение объемов нефтедобычи в Норвегии и Великобритании.
Европейские компании станут, вероятно, активнее
Американские политики не могут в ближайшем будущем надеяться на надежное сотрудничество с ЕС по вопросу санкций в отношении Ирана и России. Вместо убеждения стран ЕС согласиться с санкционной политикой США, CAATSA вынуждает лидеров ЕС перейти к обороне и искать причины дальнейшего сотрудничества с американской политикой санкций, а не борьбы с ней.
Германия, к примеру, активно критиковала CAATSA. В редакционном комментарии Wall Street Journal бывший посол Германии в США Вольфганг Ишингер заявил о разрушении характерного для отношений США и ЕС «трансатлантического подхода». Чиновники Евросоюза также выразили опасения относительно того, что дополнительные санкции — способные нарушить работу над ключевыми проектами наподобие газопровода «Северный поток-2» — могут навредить сотрудничеству ЕС и США в будущем. И дело не только в маловероятности сотрудничества со стороны Европы: если США станут настаивать на вторичных санкциях CAATSA против компаний ЕС, европейские политики могут быть вынуждены активно противостоять санкциям или предпринять ответные меры для защиты своих фирм и сохранения энергетической безопасности стран-членов.
Таким образом, односторонность санкций может оказаться саморазрушительной, поскольку, согласно исследованиям, снятие санкций даже одной страной может значительно затруднить американские усилия. Многие европейские страны могли бы попытаться оказать Америке противодействие. Греция, Италия, Испания и Португалия предпочли бы ослабление санкций против России и Ирана или полный от них отказ. Германия имеет стратегический и экономический интерес в завершении строительства газопроводов «Северный поток» и вовлечена в энергетические сделки с российскими компаниями. Если Евросоюз не станет требовать от своих членов согласия с санкциями США против России, европейские компании поспешат использовать коммерческие возможности, порожденные американскими санкциями, и предотвратить любую возможность успешной реализации последних.
Таким образом, период тесного сотрудничества США и ЕС по вопросам политики санкций, имевший место при администрации Обамы, может вскоре закончиться. CAATSA способен усугубить растущее нежелание европейских стран вводить дорогостоящие санкции и разжигать вражду подобную той, что прошла красной нитью через трансатлантические отношения в 1990-е годы. В перспективе, американским политикам не стоит ожидать от Европы особой поддержки по усилению санкционного режима в отношении Ирана, если они откажутся от ядерной сделки 2015 года.
